再論《金融穩定法》草案暨修訂建議——兼論《金融穩定法》立法趨勢對于金融控股公司的合規影響丨大成·策析

作者：劉安

金融風險，特別是可能醞釀誘發政治、經濟、社會“次生災害”的系統性金融風險防控化解，是中央在黨的十九大、二十大報告中持續關注的重要工作。金融是現代經濟的核心樞機，金融安全因此與國家總體安全休戚相關，必須從維護國家總體安全，保障經濟社會穩定全局的高度來認識和籌謀金融安全工作。正所謂“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也?！?strong>[1] 作為保障金融安全、維護金融穩定、遏止金融亂象的金融穩定法律制度，是生成其他金融穩定安全制度的元制度，或曰頂層設計，理應抓總為金融穩定安全工作之綱?！巴ㄟ^專門立法彌補制度短板，健全協同高效的金融風險防范、化解和處置機制，進一步明確各方關于維護金融穩定的責任，加強金融風險防范和早期糾正，健全市場化法治化處置機制” [2] ，將防范化解金融風險工作中被實踐證明的經驗辦法提煉總結為法律長效機制，勢為金融安全治理長治久安所必須。

勢在則必行，2022年4月6日，中國人民銀行公開發布了《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（“《征求意見稿》”）；2022年7月14日國務院辦公廳公布的《國務院2022年度立法工作計劃》中則將《金融穩定法》草案明確為提請全國人大常委會審議的議案；2022年12月27日《中華人民共和國金融穩定法（草案）》（“《草案》”）已首次提請十三屆全國人大常委會第三十八次會議審議；2022年12月30日，包括《草案》在內的13件法律草案經全國人大面向全社會公布并公開征求意見?！督鹑诜€定法》立法進程緊鑼密鼓，蹄疾步穩。從中央意圖、社會各方面共識和立法機關工作節奏等因素綜合判斷，可以預計《金融穩定法》出臺頒行為期不遠。

筆者曾經在之前的拙文《<金融穩定法>（草案征求意見稿）管窺暨修訂建議》（前文超鏈接）中初論《征求意見稿》得失，不揣淺陋相應提出了若干修訂建議，對照全國人大公布的《草案》，筆者欣喜地發現已有部分建議被不同程度地吸收、部分采納或采納，同時筆者仔細學習《草案》本身后，認為亦有闕漏置喙之處，因此點評再論《草案》，以求拾遺補闕，助力《金融穩定法》更臻完善于萬一；基于研究課題需要，同時兼論《金融穩定法》立法趨勢對于金融控股公司這一新生持牌金融機構的合規影響，共此請教于各位方家。

01《征求意見稿》修訂建議被《草案》吸收采納情況一覽

02

再論《草案》微瑕之處——兼及修訂建議

通讀《草案》，筆者認為《草案》整體上全盤延續了《征求意見稿》的制度邏輯：首先作為金融穩定制度體系的頂層設計，從法律的角度定義了什么是金融穩定并相應明確了金融穩定的若干目標；其次構建了維護金融穩定，防范處置金融風險的統籌協調體制與工作機制，相應厘定了金融穩定相關方的權利義務責任體系；最后，為國務院金融管理部門等處置主體市場化、法治化化解處置金融風險提供了金融穩定保障基金等穩定措施“工具箱”。同時，《草案》較《征求意見稿》在若干具體問題上做出了進一步細化微調，此處不贅。從《草案》對《征求意見稿》的邏輯延續完整性，可見《草案》本身已大體穩定，已具備較為成熟的立法條件。

筆者同時注意到《草案》可能還存在以下微瑕之處：

1. 反制地緣政治、國際經濟金融制裁等外生金融不穩定因素的制度設計依然缺失。筆者在前文中就已經指出：“鑒于近年來我國面臨的國際環境日漸嚴峻···萬一我國周邊事態發生突然變化，不能排除西方國家效仿對俄前例，悍然對我國實施高烈度的經濟金融制裁。我國已經高度融入國際經濟（金融）體系，而現有國際經濟（金融）體系與規則秩序由西方發達國家把持，我國尚未掌握足夠的話語權，相關的制裁措施必然會對我國的金融體系，金融機構和金融市場產生深廣負面影響，對我國金融穩定形成不可忽視的沖擊。因此我們認為，在金融穩定法中應當將因國際經濟（金融）制裁措施對中國金融體系和金融機構的負面影響納入到金融風險范圍。同時結合《反外國制裁法》未雨綢繆就應對處置原則和反制方式做出基礎性制度安排?！?/span>[3] 筆者在《征求意見稿》修訂建議中已經提出明確修訂建議，對于《草案》中的相應制度缺失，筆者認為上述修訂建議對立法者仍具一定參考價值。值得進一步指出的是：我國現行金融法律體系中對于國際法意義上的敵對、武裝沖突以及戰爭狀態下敵國的“敵產”（Enemy Property）認定、處置及恢復和平后的善后歸復制度幾乎全然付之闕如，在當前百年未有之大變局時空方位下，如此立法“時代主題”預設是否萬全，頗為值得商榷。

2. 風險金融機構處置效率保障立法取向與被處置主體及其利益相關方的救濟途徑間的平衡問題。

同樣在筆者前文中已指出：《草案》第三十四條第二款是對于被處置風險金融機構的債權人以及其他利益主體的權利救濟途徑之規定，然而通讀《草案》，對于被處置風險金融機構本體、其股東以及實際控制人對于國務院金融管理部門整體轉移機構資產和負債，實施股權、債權減記等重大權利、利益處置措施，卻沒有明確規定權利救濟途徑，且對于上述三十四條第二款“其他利益主體”即便予以擴大解釋涵蓋被處置風險金融機構股東以及實際控制人等，其可異議和救濟的對象范疇也僅限于處置經濟“所得”而不包括股權減記等處置措施對于經濟利益外其他權益的減損褫奪，立法邏輯上難言周延。為此筆者依然建議：《草案》中國務院金融管理部門的強勢主導地位對于金融風險處置這一“排雷”式急難險重行政職責的正常履行而言不可或缺，《草案》立法取向無可置疑。同時既然堅持金融風險處置的市場化、法治化原則，則應從權利救濟的必備性角度考慮，制度設計中相應賦予被處置金融機構及其股東、實際控制人事后異議及訴訟權利救濟途徑，并在立法技術上規定當事人異議及行政訴訟不影響處置方案執行即可。

03兼論《草案》立法趨勢對于金融控股公司的合規影響

（一）金控公司持牌經營漸成大勢所趨，無牌照而行金控公司經營之實的各類主體將舉步維艱

《草案》第十條規定：“任何單位和個人未經批準不得設立金融機構，不得從事或者變相從事金融業務活動?！薄恫莅浮返谒氖邨l同時將金融控股公司明確納入金融機構定義范疇予以規制。隨著國務院及央行宏觀審慎監管部門進一步以行政法規、部門規章等密織法網，可以預見金融控股公司準入持牌將成為行業大勢所趨，而境內非金融企業、法人以及自然人通過集中控股平臺控股、控制或實質控制各類金融機構，或實質性從事金控公司經營業務卻游離于金融監管體系之外的空間將日趨逼仄。是否積極主動向央行申請相關牌照合規而生，還是因準入資質缺失坐待洗牌重組，將是對于國內現有各類“準”金融控股平臺的大考。

（二）金控公司亟待加強股權結構安排等公司治理和內控機制建設

《草案》第十一條規定：“金融機構應當建立合理的股權架構，加強公司治理和內控機制建設，防范大股東操縱和內部人控制?！?/span>

央行《金融控股公司監督管理試行辦法》（“《辦法》”）更細致地規定了金控公司明晰股權結構管理的要求。金控公司應當具有簡明、清晰、可穿透的股權結構，實際控制人和最終受益人可識別。金控公司股東、金控公司和所控股金融機構法人層級原則上不得超過三級。此外，《辦法》還要求金控公司應建立與金融控股集團組織架構、業務規模、復雜程度和聲譽影響相適應的統一的全面風險管理體系，該體系覆蓋金控公司所控股的、由地方政府依法批設或監管的從事金融活動的機構。建立風險隔離制度，對內部的交叉任職、業務往來、信息共享，以及共用銷售團隊等行為進行合理隔離。

目前，許多金控公司通過復雜的股權安排、關聯關系、特殊目的載體(SPV)等手段，刻意掩飾控制關系或受益關系，亂象頻生。而缺乏健全的公司治理模式，也會導致金控公司治理失去制衡，為實際控制人濫用控制權提供便利，最終越過監管紅線。

根據《草案》和《辦法》的規定，金控公司股權結構不符合前述要求的，應當在提出申請設立金控公司時，向央行提交持股整改計劃，明確所涉及的股份和整改時間進度安排，經央行會同相關金融管理部門認可后實施，持股整改計劃完成后由國務院金融管理部門予以認定。經金融管理部門認可后，金控公司應在過渡期內降低組織架構復雜程度，簡化法人層級。在內部風險防范方面，金控公司建立全面風險管理體系和內部風險隔離制度已是刻不容緩。完善全面風險管理政策制度與內控體系，也將成為循序推進全面風險管理建設的重要工作之一，為金控公司風險管理工作的有效開展奠定基礎。

（三）金控公司作為金融機構主要股東、實際控制人的法律責任進一步法定明確化

《草案》第十二條 、第十三條 分別規定了對金融機構的主要股東、實際控制人的門檻條件和禁止行為，第二十四條 以及第二十八條 規定了金融機構的主要股東、實際控制人在金融風險處置責任應承擔主體責任并補充資本。金控公司的主要股東、實際控制人還需對掩蓋實際控制權的、違規占用金融機構或者客戶資金的、隱瞞金融機構真實財務數據或者提供虛假財務會計報告的、違規轉移金融機構股權、資產等行為負法律責任。

與《草案》相適應，《辦法》也通過正面清單和負面清單的方式明確了成為金控公司股東的條件：金控公司的主要股東、控股股東或實際控制人應當具有良好的誠信記錄和社會聲譽；核心主業突出，資本實力雄厚，投資動機純正，有合理的金融投資商業計劃；公司治理規范、股權結構和組織架構清晰；財務狀況良好，最近三個會計年度持續盈利。在負面清單中，也明確列舉了禁止成為金控公司主要股東、控股股東或實際控制人的情形（包括股權瑕疵，曾經代持及被代持金融機構股份，曾虛假投資、循環注資金融機構等行為）以及對金控公司控股股東的禁止行為（包括關聯方及股權關系復雜、不透明或存在權屬糾紛，濫用市場壟斷地位或技術優勢開展不正當競爭，操縱市場、擾亂金融秩序等）。

《草案》對相關主體的法律責任及處罰措施做了明確規定，除了金控公司自身的責任以外，尤其需要注意主要股東和實際控制人的責任，建議金控公司對于其股東和實控人作內部核查，對于不符合《草案》及《辦法》中規定的股東、實控人，應盡早通過相關安排清退相關人員的股權以減少對此類問題的行政處罰風險。

《草案》同時規定在金融機構金融風險處置過程中，應當按順序使用相關資金、資源。其中第一順位即是作為股東的金控公司按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，可見《草案》特別強化了主要股東和實際控制人的相關責任，對于金控公司本身的風險控制能力、資金運營能力，對于附屬金融機構的風險敞口預測管理等能力都提出了更具挑戰性的法定要求。

（四）金控公司關聯交易合規的法定要求

《草案》第十三條規定：“金融機構的實際控制人不得以股權代持、隱匿關聯交易等方式掩蓋實際控制權?！?/span>

而《辦法》則進一步明確了金控公司關聯交易管理的基本要求，并建立禁止關聯交易的負面清單，要求關聯交易按照獨立交易的原則，參考市場定價，強調公平交易，防止通過不當關聯交易進行利益輸送。

此外，央行已于近期公布了《金融控股公司關聯交易管理辦法》（征求意見稿），筆者也對該辦法提出了若干專項專項修訂意見，預計其正式稿頒行在即，其中對于金控公司關聯交易提出了更為細化的規范要求。

盡管《草案》只對金融機構的股東及實際控制人對金融機構資本運用作了原則性的監管要求，但落實到具體金控公司在日常關聯交易的合規處理中，必然需要結合《辦法》以及即將出臺的《金融控股公司關聯交易管理辦法》相關細化規定，建立關聯交易內控體系與工作機制，避免相關人員利益輸送或不當交易監管套利對金控公司自身合規性的負面影響。

綜上，《草案》在金融風險防范方面強調了金融機構及其股東和實際控制人的主體責任，在法律層面，從金控公司市場準入、股權結構管理、資本運用、公司治理、實控人關聯交易等，為金控公司合規作出諸多原則、基礎性的規定。建議相關金控主體高度關注《草案》、《金融控股公司關聯交易管理辦法》等立法動向，充分理解吃透《辦法》等現行規定要求，結合律師等專業人士的協助，及早建立健全金控公司合規體系，以期避免釀成金融風險，引致風險處置、行政處罰等各類合規問題。

[1] 《商君書·壹言》。

[2] 《我國首部專門金融穩定立法緊鑼密鼓》，法治日報，2023年1月10日。

[3] 《金融穩定法》（草案征求意見稿）管窺暨修訂建議，戴利君，劉安，北京大成（上海）律師事務所“大成上海辦公室”微信公眾號，2022年5月11日。

注：本文為大成上?！傲⒎ㄅc公共政策咨詢評估”研究組共同研究成果，文責由主筆作者承擔，張爾婳對本文亦有貢獻

作者簡介：

劉安：大成上海合伙人

聯系方式：an.liu@dentons.cn