第2552期文化產業評論

《網絡游戲管理暫行辦法》的正式廢止，代表著文化和旅游部正式與網絡游戲管理職能告別，而這部條例的正式廢止代表著的是什么呢？讓我們一起來回顧游戲產業管理的十年發展吧！

作者 | 李卓

來源 | 文化產業評論

正文共計5854字 | 預計閱讀時間15分鐘

“文化和旅游部正式告別網絡游戲管理職能?！彪S著《網絡游戲管理暫行辦法》的廢止，一些媒體如是說道。

2010年，國家第一部專門針對游戲產業的部門規章《網絡游戲管理暫行辦法》頒布，該辦法在2010年3月17日由文化部部務會議審議通過，自2010年8月1日起施行，2017年12月15日時修訂。

2019年7月10日，中華人民共和國文化和旅游部正式公布《文化和旅游部關于廢止<網絡游戲管理暫行辦法>和<旅游發展規劃管理辦法>的決定》（中華人民共和國文化和旅游部令 第2號），正式廢止《網絡游戲管理暫行辦法》（文化部令第49號）。

文旅部關于調整《網絡文化經營許可證》審批范圍的通知

在今年5月份的時候文旅部辦公廳文件中通知到：自接到本通知之日起,各省(區、市)不再審批核發涉及“利用信息網絡經營網絡游戲”“利用信息網絡經營網絡游戲(含網絡游戲虛擬貨幣發行利用信息網絡經營網絡游戲虛擬貨幣交易”等經營范圍的《網絡文化經營許可證》。

這份文號為“辦市場發[2019]81號”的文件通知中提到：“根據《文化和旅游部職能配置、內設機構和人員編制規定》，文化和旅游部不再承擔網絡游戲行業管理職責。”

但筆者在文化和旅游部官方進行檢索時并沒有查詢到這兩份通知的信息公示，能夠查到的大多都是地方文化和旅游行政管理部門的公開信息。我對這兩份文件的真實性目前存疑。

在這個契機中，回顧游戲行業的監管歷程，是對“以政策導向為主要特征”的游戲行業一次梳理和紀錄，這段歷程很長，涉及到多個國家部委機構，而那些法規、行政條例、部門規章更為繁多，加之數次針對部委機構的改革更是繁雜，我們在下面的文章中將以三個階段為基礎，以時間為線索，輔之一些現象作品和事件、以及重要文件作為主要內容，盡量將這復雜的監管歷程和內容進行妥善梳理。

2002年前的監管“蠻荒時代”，多頭監管的隱患

中國最早出現數字游戲是在80年代的臺灣，而大陸的消費者則在90年代才體驗到SFC、MD等國外游戲主機和小霸王。這些游戲的特征完全符合一個電子出版物的所有特征：游戲創作者以數字代碼方式將圖文、聲像創作生產游戲軟件，再通過卡帶、光盤等方式流通售賣。換句話講，這種生產流通方式其實和寫一本書極其類似，不同的是，一本書的內容是寫在紙上，然后出版的，而游戲則是電子信息，寫在卡帶和光盤上的。

總之，游戲這一新興事物同時具備了文化產品、電子出版物、音像制品的三重特征，后來還增加了互聯網屬性。這為日后游戲行業的多頭管理和機構重復埋下了隱患。

那么這三重特征所對應的監管機構也是錯綜復雜：

從文化產品的角度上，文化市場和文化場所的監管是歸到文化部的；從出版物的屬性上，中宣部、文化部、新聞出版署（更早的中央人民政府出版總署）都具有監管權；從音像制品的角度，文化部、廣電總局、新聞出版署交叉監管；從互聯網屬性上，這又要加上工信部（前身原信息產業部）。

如果從監管主體來看，我們可以對各個部門的職責做一個簡單的總結：

中宣部，管的是文化方向；文化部，管的是游戲市場，例如經營場所；新聞出版總署，管的是游戲產品和發行機構，例如出版社；信息產業部，管的是游戲的基礎設施建設，尤其是互聯網的建設。

而在實際情況中，游戲的不同屬性，以及主管部門歷史糾葛帶來的職責重疊一直存在。我們就從最復雜的出版物監管來重點描述一下主管部門的歷史沿革。

從出版物管理角度上，這一領域基本上是由新聞出版總署主管具體事務，中宣部統領，但歷史上曾經有很長一段時間是由文化部和中宣部共同管理。在1949年10月，中央人民政府出版總署成立，負責指導和管理全國出版事業，受政務院及政務院文化教育委員會指導，人民出版社、新華印刷廠總管理處、新華書店總店直屬于該部門。但1954年11月16日，該部門便正式撤銷，其職能由文化部接替。

文化部在出版物的管理上下設了出版事業管理局，在1960年調整為三大處，負責包括政治書籍審讀、文學藝術書籍審讀、印刷企業管理等出版行政工作。文化部出版事業管理局雖然負責具體行政事務，但凡是帶有方針性的重要問題依然是要請示文化部或者經由文化部向中宣部請示后處理。

中央宣傳部早在1922年便已成立，建國后，中宣部統領思想意識領域的管理，代表中央中央的態度，制定文化領域方面的政策。需要指明的是，“黨政不分”一直是很多人的知識盲區，中宣部是黨的機關，直接受中共中央領導；而文化部、原新聞出版總署、廣播電視總局則都是行政機關，受國務院領導。（這個區別就像市委和市政府一樣）在黨的統一領導之下，中宣部便一直作為文化思想意識領域的“總管家”。

在1954年中央人民政府出版總署被撤銷后，新聞出版事業便一直由中宣部和文化部領導。直到1985年6月28日，文化部呈報國務院，建議在文化部設立國家版權局。兩個月后，國務院批復，同意文化部的建議；同時將文化部出版事業管理局改稱國家出版局。國家出版局與國家版權局為一個機構、兩塊牌子。1987年1月，國務院決定撤消國家出版局，設立直屬國務院的新聞出版署，并且保留國家版權局，繼續保持一個機構、兩塊牌子的形式。2001年4月，新聞出版署更名為新聞出版總署，行政級別上升到正部級。

回歸到游戲產業監管的話題中，一開始游戲的定性是出版物，那么應當由新聞出版署進行監管，但實際上，當時的游戲內容審核是沿用了圖書出版物的審查制度，由出版物自己審核后上市。在游戲市場普遍是由海外進口的情況下，游戲主要是通過中國圖書進出口公司和中國電子物資總公司引進的。前者是新聞出版署下轄的國營出版社，是政府指定的唯一代理境外報紙與音像制品進口的機構；后者是原電子工業部下屬的物資供應公司。

1999年的期刊《中國電子出版》曾經報道：“面對技術含量高，檢測難度大的游戲類電子出版物，我們的進口審查卻停留在對照說明書，打開一兩個界面等象征性的審查檢測辦法，對這種既不能遍歷所有的多媒體素材，又不能通關，也拿不到源程序的刀耕火種式審查，不知這些單位是如何把關，又如何能把得住關，這實在令人擔憂的事?！?/p>

但這種蠻荒時代很快就過去了。

2002年至2008年：游戲產業的多頭監管

2000年前后，一系列關于互聯網產業的管理辦法出臺，這其中明確了網絡游戲的屬性和有關部門的監管職責。比較重要的包括以下幾個：

△ 表一：文化行政主管機構出臺參與的游戲行業重要監管政策

△ 表二：出版行政主管機構出臺參與的游戲行業重要監管政策

其中，由國務院《互聯網信息服務管理辦法》和《出版管理條例》成為了日后大多數政策法規的依據。

1996年3月，新聞出版署頒布了《電子出版物管理規定》，規定里指出新聞出版署主管全國電子出版物管理工作，其中包括了電子出版物的進出口工作。同時“出版非連續型電子出版物，必須按規定使用中國標準書號；出版連續型電子出版物，必須按規定使用中國標準刊號及國內統一刊號?！边@為日后游戲的前置管理、游戲進入市場所需的“重要資源”版號種下前因。

2000年9月25日，國務院公布的《互聯網信息服務管理辦法》。辦法規定，“通過互聯網向上網用戶提供信息的服務活動”都將算做互聯網信息服務，這樣一來，包括網絡游戲在內的所有互聯網活動幾乎都包含在內。該辦法中比較重要的規定是，任何從事互聯網信息服務的主體都需要辦理《互聯網信息服務增值電信業務經營許可證》，同時接受“新聞、出版等有關主管部門”的內容監督管理。

2001年，國務院出臺了新的《出版管理條例》，條例指出“出版物，是指報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等”，而主管部門則是“國務院出版行政主管部門”，即當時的新聞出版總署。這份條例規定了所有的出版物都應當由出版單位出版（報社、期刊社、圖書出版社、音像出版社和電子出版物出版社），而出版單位的設立由出版行政主管部門審批。

隨著這些政策的出臺，游戲的監管部門更多的落在了出版行政主管部門和文化主管部門的身上，也就是新聞出版總署和文化部。后來這兩個部門在職責、監管內容上的重疊屢見不鮮。

2002年6月，新聞出版總署和信息產業部依據上述兩大政策聯合發布了《互聯網出版管理暫行規定》，這則規定中明確了新聞出版總署“對互聯網出版機構實行前置審批”，這將成為未來新聞出版署對游戲監管最重要的職能。

這一年，新聞出版總署對游戲產業的監管和服務得到了一系列拓展：成立了全國游戲出版物專家審讀委員會，以加強對游戲內容的審查管理；和中國貿促會倡議舉辦“中國國際數碼互動娛樂產品及技術應用展覽會”（即China Joy），并在9月份開始籌備；在總署設下的中國音像與數字出版協會成立游戲工委；發布《游戲產業年報》；開設年度十大中國最受歡迎的游戲獎項。

在這個時間點上，文化部則從另一個角度對游戲產業進行監管。剛剛成立文化產業司不久的文化部負責著整體文化產業的發展、規劃，同時對文化市場進行監管，而對于市場監管除了游戲市場準入、游戲產品內容和流通等方面，對游戲市場經營場所的監管是當時文化部的主要抓手。

2000年6月12日，文化部聯合六大部委發布了《關于開展電子游戲經營場所專項治理的意見》，這個針對于諸如游戲廳、電腦屋、網吧等電子游戲經營場所的治理意見中，同時明令禁止了國內電子游戲設備及其零附件的生產、銷售乃至進口貿易，這份著名的文件實際上徹底截斷了國內主機游戲市場的發展。

2002年8月，國務院發布了《互聯網上網服務營業場所管理條例》，正式對網吧等互聯網上網服務營業場所進行了全面管理。而當時的游戲玩家而言，網吧才是最普遍的消費場景。

2003年5月，文化部發布了《互聯網文化管理暫行規定》，明確對“游戲產品”這一互聯網文化產品進行監管；需要開辦經營性互聯網文化產品的單位，則需要申請辦理《網絡文化經營許可證》（即“文網文”）。不過對比新聞出版總署的《互聯網出版管理暫行規定》，這兩個政策相似相通之處比比皆是。

這種情況一直延續到2009年。

2008年，國務院進行了新一次的機構改革，從而“按照探索職能有機統一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系?！币恢币詠碛螒虍a業的主管部門信息產業部與國務院信息化工作辦公室一并劃入工業和信息化部。

在當年的《國家新聞出版總署（國家版權局）主要職責內設機構和人員編制規定》中，國家將版署關于網絡游戲管理的移交給了文化部：將動漫、網絡游戲管理（不含網絡游戲的網上出版前置審批），及相關產業規劃、產業基地、項目建設、會展交易和市場監管的職責劃給文化部。

但是對于市場準入和內容審核上，文化部和新聞出版總署兩者仍然存在重復，這導致了2009年《魔獸世界：巫妖王之怒》的版本審核風波。在2009年9月，中央編辦出面解釋，在《對文化部、廣電總局、新聞出版總署<“三定”規定>中有關動漫、網絡游戲和文化市場綜合執法的部分條文的解釋》中，中央編辦規定：在文化部的統一管理下，新聞出版總署負責“網絡游戲的網上出版前置審批”。并明確“文化部是網絡游戲的主管部門?！?/p>

之后，網絡游戲的監管權逐漸明晰。

2010年至今：全面監管，各司其職

2010年后，游戲產業監管形成了全面、系統的管理體系，經過兩次主管部門機構調整后，較為清晰的監管權責體系。各部門在原先政策體系下，經過歷次修訂后形成了全面健全的政策監管體系，對移動游戲等新細分市場和新品類游戲的現象反應更為迅速及時。

在政策體系上，文化行政部門出臺的重要文件主要集中在2010年出臺《網絡游戲管理暫行辦法》和2016年出臺的《關于規范網絡游戲運營加強事中事后監管工作的通知》。出版行政部門出臺的重要文件主要集中在2016年出臺的《關于移動游戲出版服務管理的通知》。

《網絡游戲管理暫行辦法》的出臺再一次明確了文化部作為游戲產業的主管部門地位，同時也是首次系統的對網絡游戲的娛樂內容、市場主體、經營活動、運營行為和法律責任作出明確規定。值得一提的是，該辦法對網絡游戲虛擬貨幣的發行、交易做了詳細規定。

2016年文化部出臺的《關于規范網絡游戲運營加強事中事后監管工作的通知》針對移動游戲的發展，進一步明確了網絡游戲的運營管理，同時對虛擬道具的發行、獲取、增殖服務進行了規范，并完善網絡游戲運營事中事后監管機制，明確“雙隨機一公開”為主要監管方法，網絡巡查、現場檢查為主要抽查方式。同年國家新聞出版廣電總局出臺的《關于移動游戲出版服務管理的通知》則在內容審批和出版規范上對移動游戲進行了全面的規范。

在主管機構改革上，2013年3月14日國務院將新聞出版總署、廣電總局的職責整合，組建國家新聞出版廣播電影電視總局，隨后更名為國家新聞出版廣電總局。新聞出版總署的游戲產業的出版監管職能順應繼承下來。而2018年的機構改革中，文化部和國家旅游局的合并組成了文化和旅游部；新聞出版署從廣電總局中剝離出來，并入到中宣部之中。

在去年3月份的機構改革開始后，游戲產品上線所需要的出版書號、出版審批文號、網絡文化審批文號等準入許可都隨著機構調整、人員變動停滯，隨之帶來了所謂的游戲產業凍結期。而在下半年的教育部會同國家衛生健康委員會等八部門制定了《綜合防控兒童青少年近視實施方案》中，新聞出版總署提出將實行網絡游戲總量調控，控制新增網絡游戲上網運營數量，探索符合國情的適齡提示制度，采取措施限制未成年人使用時間。

結語

在宏觀政策的監管中，在中宣部對思想意識形態領域的統籌指導下，理論上，文化和旅游部、中宣部新聞出版署、工業和信息部在不同側重之中都有對游戲產業宏觀政策制定的權責。值得一提的是，相關主管單位在宏觀政策制定上尤為重視未成年人保護、虛擬財產等敏感問題。類似未成年人不健康游戲行為帶來的社會問題、虛擬財產存在的消費欺詐與賭博隱患問題，都是政策長期所關注的要點。

在游戲產品的監管中，工信部主要負責著互聯網基礎設施的建設和監管職責；而新聞出版總署更多的側重于游戲產業的前置內容審核，文化和旅游部之前更多側重于進口游戲的內容審核，這兩個部門共同構建了游戲產品的市場準入規則；而游戲進入市場后的相關事項則更多的落在了文化和旅游部身上，例如游戲消費場所的監督、市場亂象的整治。

在游戲企業的角度上，游戲企業需要首先獲取《網絡文化經營許可證》（即文網文，文化和旅游部負責）和軟件著作權（國家版權局負責），隨后申請獲取電信與信息服務業務經營許可證（即icp許可證，由工信部負責），最后申請文化和旅游部網絡游戲運營備案（文號），以及新聞出版總署負責的出版審批文號和國際標準書號（這兩者構成了版號）。

換句話講，游戲企業在過去相當長的一段時間里是需要向三個部門提交申請的，造成這一現象不僅僅是游戲產品特有的屬性造成的，也和歷史上機構數次調整和職責相互交叉有一定關系。不過在全面深化改革的大旗下，簡政放權、提高行政效率等有效措施正在逐步推動著游戲產業的行政管理向著激發產業活力、促進產業發展的方向前進。

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